约瑟夫·奈
杨娜 译
本文发表于《经济社会体制比较》2008年第4期
内容提要：本文详细剖析了西方发达国家（尤其是美国）政府公信力下降的一系列原因。并指出，尽管在发达国家政府的公信力在下降，但是其公民仍会把民族国家视为保证他们安全、身份和繁荣的源泉。政府依然是非常重要的，民族国家的未来不是消亡而是将逐渐发生转变。
关键词：政府公信力 民主 政府绩效
一、引言
比尔·克林顿（Bill Clinton）总统在其任职期间曾经宣布大政府时代已经终结。他的判断可能是正确的，因为美国民众对政府的信心已经下降。1964年的民调显示，有3/4的美国公众表示，他们在大多时候信任联邦政府能够正确行使其职能。而近几年，同样民调却显示只有1/4到1/3的美国公众信任联邦政府。州和地方政府的公信力比联邦政府稍高一些。
事实上，这种情况不只发生在美国，当美国及其西方盟友庆祝它们在冷战中取得的胜利的时候，一些西方国家政府的公信力正在下降。欧洲11个国家在1981年与1990年分别进行两次民意测验，其中，6个欧洲国家（比利时、法国、意大利、挪威、西班牙和瑞典）政府机构的公信力都在下降，丹麦政府的公信力上升，另外四个国家（德国、英国、冰岛和荷兰）既有上升又有下降。加拿大的民调结果显示，政府公信力的下降程度与美国相似。在日本，民调体现了战后民众对政治家的失望且公众对官僚机构的信任度下降。在1981年与1990年对43个国家的调查中，政治科学家罗纳德·英格尔哈特（Ronald Znglehart）发现，低收入阶层的民众比富裕阶层的公民更容易接受政府权威。
我们并未经历盛行于1970年代的所谓“民主危机”。如果你问美国人世界上拥有最佳居住环境的地方是哪里，80%会说是美国。如果你问他们是否对政府的民主体系满意，90%的回答是肯定的。欧洲民意调查中心在全欧洲范围内进行的民调揭示，即使在那些政府公信力下降的国家，仍有90%的民众“对政府的民主形式感到满意”。在宪法机制层面，目前的状况不同于1968年的法国，更异于1789年的美国。大部分民众并不认为体系腐朽到必须被推翻的地步。
政府公信力下降的情况仍需要受到广泛关注。虽然信任、不满、讥讽和憎恨之间存在程度的差别，但是政府与政治的长期持续“贬值”将会影响民主制度的效力。如果民众认为政府是无能的且不被信任的，他们就不可能为国家做出重要贡献，如纳税、自愿服从法律等，年轻的精英群体就不会愿意进入政府工作。没有这些资源，政府就不能良好运行，如果政府不能运作，民众就会对其更加不满与不信任。这种累积的恶性循环将会破坏公众对作为治理形式的民主的认可。
面对信息革命和世界经济的全球化，有人指出，政府的最佳选择就是退出历史舞台。毫无疑问，面对个人和非盈利行为体发挥越来越大作用的现实，政府必须适应，但是低效软弱的政府行为在下个世纪将会付出沉重代价。在全球经济时代，政治稳定能够吸引资本，教育能够提供先进技术，科学与技术的基础研究提高了竞争力和生活质量，知识产权保护变得愈加重要。这些公共物品的提供都依赖于高效的政府。在防务领域，冷战的终结消除了公众对超级大国之间冲突的恐惧，跨国威胁随之而来，如恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散，这些挑战只有强大的国家政府才能应对。
二、政府公信力下降的原因
民调显示，过去三十年来政府和其他机构的公信力正在流失。当然，对此结果我们必须有所保留。调查研究有其自身的局限性。即使问题、数据和样本过程都无可挑剔，对政府持有一定程度警惕与怀疑的态度有益于民主的实现。但是只要天不塌下来，一切都是好的。理解美国政府公信力流失的原因不仅仅对美国至关重要，甚至对于美国是唯一超级大国的世界而言也具有启发性。因此，对怯懦胆小者与盲目乐观者之间须有恰当的评价。
（一）公众对政府及小不满
美国政府的职权范围过广是公众对其不满的原因之一，一些领域最好放手给私人行为体进行管理。乍一看，民调的结果只是部分支撑了此论点。当被问到不信任联邦政府的原因时，被调查者强调政府的绩效低下多于政府规模过于庞大。81%的被调查者认为政府是浪费的且绩效低下，79%认为政府花钱办错事。只有50%的受访者认为政府过多地干预到私人生活领域，并试图解决其不能解决的事情。当然，抱怨政府弱绩效的人也可能批评其过于庞大，如果40%的民众感到政府的职权范围过大，那政治家就有必要认真思考这个问题了。然而，从1930年代中期到1960年代中期的经济快速增长时期，政府还是受欢迎的。如今，作为在联邦财政预算中增长速度最快的部分之一，社会保险和医疗保险受到广泛支持。尽管政府公信力正在流失，大部分美国人仍然相信政府应该对环境、产品安全、不安全的工作条件、雇佣歧视和失败的养老基金等领域进行调控。
公众对政府绩效表示满意是民主制度的重要衡量标准，然而，美国人对联邦政府绩效感到不满。政府绩效比我们看到的要复杂的多，我们应该拿什么与它进行比较？期望、历史、其他国家的政府绩效，还是其它机构（如私企或者非赢利组织）？衡量政府绩效的另一个问题是将它与政府具体的输出结果相区分。即使政府输出的质量不变，民众仍会对贫穷的社会结果表示不满。例如，对于美国与其它国家的学生而言，只对他们的理科课和数学课的测验分数进行比较有失全面，但是在解释这些差异方面学校的作用不如家庭价值和普通文化的作用重要。公共知识的不对称导致复杂性更进一步：相对于政府的其它政策，美国民众对本国的对外援助政策更加不满，但同时他们认为，对外援助应该占联邦预算的20%（而非实际的1%）。
政府绩效的评定等级在不同的领域和制度中存在差异。1996年，仅有10%的美国公众表示他们非常信任国会，31%对参议院、47%对军队十分信任。最后的数字说明自越战以来军队从27%的公众信任度中恢复过来，反映了海湾战争中军队的表现良好。这也体现了军队在应对困扰当代美国社会的毒品、种族和教育问题时取得相对成功，但是同样反映了这样一个事实，自征兵结束后，军队（如邮局）已经成为少数从事积极营销的政府部门之一。
公众满意度与政府绩效之间存在的主要问题是民众感觉他们与政府之间的距离遥远。例如，当民调显示对国会的低支持率时，同时体现出对地方政府的高支持率。尽管民众批判国家教育体系，但他们仍然对地区学校表示满意。如果不信任并非与个人价值及经历密切相关，则其原因可能在于普通的信仰或民众的情绪。
距离与主观感知的政府绩效之间的关系与权力下放有关。一些观察者认为，权力越来越多的下放到州和地方层面有助于恢复政府的公信力；还有人认为权力下放仅仅将公众批判的注意力转移到地方层面。如果公众对政府的反应与政府绩效具有明确的一对一关系，则很难解释为什么过去三十年来公众的态度会发生改变。但是真实及认知的绩效与除政府之外其它主要机构的公信力下降之间关系的模糊性说明还有其它重要原因有待发现。
（二）经济原因
在1965年政府公信力最高的时期，政治科学家罗伯特·莱恩（Robert Lane）意识到自1930年代以来政府的公信力有所上升，他将此归因于经济发展。如果莱恩的解释正确，公信力下降就是经济衰退的结果。二战结束后的25年时间里经济增长迅速，1974年之后情况有所改变。尽管1980年代以来日本经济取得飞速发展，但其增速仍低于60年代。在战后三十年时间里，美国经济增长率为每年3.5%，1975年以后下降到2.3%，经济增长率下降了50%。20年来经济增长率下降意味着损失大约2.5兆美元，这一数字足以消除财政赤字或者给予政府相应的财力去完成现在由于经济原因而无法做到的事。
假设经济增长速度放慢将会导致公众的不满，随之而来的就是政府为此寻找政治替罪羊。从1979年到1995年，美国的时薪增长了5.5%，年薪增长0.33%。与战后初期薪水增长的对比是民众抱怨生活大不如前并迁怒于政府的重要原因。然而，这个假设的主要问题是它仅仅适用于公信力下降的最初阶段。美国政府公信力下降最严重的时期是1964年和1974年，恰好是经济增长最快的时期。1980年代早期出现经济衰退正是政府公信力上升的时期。在欧洲，对政府的不满与20世纪70年代、80年代早期和1990年代经济萧条密切相关。
另一个从经济角度做出的解释是全球竞争。它的主要论点是，经济衰退在解释政府公信力下降方面确实重要，但是普遍的观点是经济衰退是由全球市场和竞争引起的。正如人们所说，真正的争论焦点是东亚地区经济的飞速增长，东亚国家提供无限的廉价劳动力必定导致发达国家劳动者收入下降。这种竞争尤其降低了非技术性工人的薪水，最终导致了不平等状况恶化，进而加重政治体系的负担。
全球竞争的解释解决了经济衰退假设未能回答的时间问题，但是它必须面对另一个难题：贸易仅占美国经济的10%。然而，发生在另外占美国经济90%的经济部门的工资水平下降状况与贸易领域相似。当然，从贸易到非贸易部门的工资状况会有外溢效应，事实上跨国公司以将工作机会转移到海外来威胁降低工资水平。贸易占美国经济的比重太小以至于不能左右大局。此外，70%的美国贸易往来是与其它同样高工资水平的富裕国家进行。因此，即使全球竞争产生影响，但它作为解释工资降低的原因仍不充分。正如经济学家丹尼·罗德瑞克（Dani Rodrik）在《外交政策》1997年夏季号中的文章所言，市场的一体化的程度虽然增加，但是一体化水平仍然不高。
然而，全球竞争与相互依存的结果是产生了一个毫无价值的政治维度。如果由于世界竞争加剧导致民众担心对自己的生活失去控制，这就成为一个自发的政治现实。当以帕特·布坎南（Pat Buchanan）和让-玛丽·勒庞（Jean-Marie LePen）为代表的仇外者组织以“外国人是导致美国民众遭遇困境的原因”为主题的运动时，虽然他们的政治纲领不能反映健康的经济发展，但却成为一个政治现实。
第三次技术革命仍在经济领域深入进行。信息革命意味着计算机和通信是20世纪的重要标志，就像18世纪的蒸汽机、19世纪电的发明一样意义重大。我们正在经历的技术创新的巨大浪潮还要通过这个体系持续20至40年。正如经济学家约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）所说，资本主义是“创新性破坏”的过程：它同时具有积极与消极的效果。虽然美国是第三次工业革命的领导者，其他国家也会受到影响。
这种“创新性破坏”几乎在所有工业化国家中都发生过。美国人对此的回应是创造就业机会，尽管是低收入岗位。欧洲人的回应是确实提高收入水平，但却留下10-12%的失业率，甚至有些国家达到20%。不同国家对这一经济进程的不同方式呈现出各异的形态，但是每种方法都会产生一定程度的混乱，或者由于低收入或者由于高失业率。长期来看，国家将从这种“创新性破坏”中获益，但在过渡时期，人们会有不安全感和焦虑感。民众会因此谴责政府而非认真思考更深层次的经济与历史动因。
然而，因果关系是非常复杂的。如果经济因素是主要原因，经济失败的政府公信力下降得最快。然而，政府公信力下降对经济强与弱的政府而言都无法避免。正如上面提到的公信力与个人经历或价值之间密切联系的缺失一样，经济与态度表达之间缺乏直接联系则需要对更加普遍的、意识形态的或反思的广大公众情绪进行解释。
（三）社会原因
一个著名社会学假设的主要论点是，政府公信力下降的原因是所谓“社会资本”的减少，“社会资本”的普遍概念是将人们组织在一起进行工作的能力。社会科学家相信，这些能力是通过民众在志愿性组织中合作而发展起来的。不是所有的志愿组织都会产生积极效果，但大部分是这样，并且他们的衰落应当引起关注。政治科学家罗伯特·帕特南（Robert Putnam）关注志愿团体的衰落，例如自1960年代出现的全国家长和教师代表大会（PTA）、基督教青年会（YMCA）和女童子军队员（Girl Scouts）等。这些团体的衰落将会导致一些中介机构的撤销，托克维尔（Alexis de Tocqueville）认为这些中介机构是巩固民主政府的公民社会结构的必要组成。然而，这一说法受到挑战，有人指出，这些志愿团体只是形态发生转变而非社会资本的完全下降。
文化变迁是发达社会政府和其他机构公信力长期下降的重要原因。罗纳德•英格里哈特（Ronald Inglehart）指出权威下降的现象是后物质主义价值观（Postmaterial value）的一部分，在这种价值观的指导下，人们从以生存为首要目标转向追求生活质量。1960年代年轻的叛逆一代经历了政府权威及其他机构面临挑战迅速增加的时期，这种情况不仅发生在美国，还出现在欧洲和日本。如果英格里哈特是正确的，政府公信力下降将是发展的效果之一。
在西方文化中，个人与支持个人主义的社区之间的平衡状态发生改变。例如，离婚在几乎所有发达社会中都呈增长趋势。一些女性从受虐待和不平等的婚姻中解脱出来是离婚的结果之一。女性曾经出于经济考虑而深陷于不幸的婚姻中，因为离婚后她们没有出路可寻。男性却能够从离婚中获得解脱。但离婚不仅代表了一种解放的趋势，它还象征了家庭的解体。离婚意味着对孩子的关心减少，对社区基本单位的关注降低。离婚具有两面性，它只是重获自由者比例发生变化而不是朝共产主义方向前进。
家庭的衰落对实际与认知的政府绩效都具有重要意义。教育儿童和防止青年人暴力行为作为民众最关心的问题，已经列为政府工作的首要目标。这些问题都与家庭有关。政府可以管理学校，但如果父母不能较好的经营家庭，政府就无法在学校管理中有所作为。无论如何，政府仍然会遭受很多批评。人们不会说，“因为我是一个非常差劲的家长，所以我不会抱怨学校或政府。”他们会说，“政府使我们非常失望。”甚至有些人可能会要求政府对家庭价值观“做些什么”，尽管政府不能改变隐藏在受到侵蚀的价值观背后更深刻的社会原因。
（四）政治原因
文化变迁的另一个维度是我们的公共政治哲学及其对权利的强调。曾经有一些人们广泛认同的基本人权。如今，在工业化时代，从获得养老金到享受假期都是人们的基本权利。我们创造了一个充满权利的社会。净效应对政府有巨大的驱动作用。但是，权利是有成本的，一些人必须为其他人权利的膨胀付出代价。失败者可能因其付出这些成本而责怪政府。例如，20世纪60-70年代美国公民权利的扩张使广大非洲裔美国人受益，但是这却激怒了白人，促使许多南方民众脱离民主党转投共和党阵营。社会变化导致巨大的政治结果，包括政府公信力下降。虽然美国是典型的诉讼社会，“权利革命”似乎也影响到其他国家。
冷战的终结导致政府公信力下降是一个政治假设的主要内容。共同防务是一种公共产品且战争期间人们具有牺牲精神。苏联作为强有力的外部威胁，使公众很快达成一致团结起来。这个假设存在的问题是美国政府公信力下降是从1960年代中期开始的。另一方面，像意大利和日本这样只有一个与共产党敌对的主导政党的国家，冷战结束后显露出重要的政治变化及对政府的批判。
领导人失职造成政府公信力下降是另一个政治假设的核心观点，这主要以美国前总统林顿•约翰逊（Lyndon Johnson）和理查德•尼克松（Richard Nixon）为例。政府公信力下降最快的时期是美国卷入越战和1972年的水门事件。约翰逊和尼克松因误导公众和毁坏政府声誉而受到谴责。媒体铺天盖地的对这些事件进行负面报道。虽然越南战争和水门事件能够解释政府公信力开始下降，但是却不能解释其持续性。当1980年代初期里根总统就职时，政府的公信力从25%上升到44%，但是在里根的第二任期之后又有下降的趋势。这种异例需要比谴责约翰逊和尼克松更深刻的解释。
公众对政府不信任感增加的相关解释是美国政治中日益恶化的腐败与不诚实。然而，媒体分析人苏珊娜·加门特（Suzanne Garment）和一些观察者指出这种行为有愈演愈烈的趋势。媒体对丑闻的关注增加，公众相信政客的腐败之风日益加剧。有足够欺骗与不诚实的行为不断印证这种现象，但是很难找出例子说明渐增的腐败之风是政府公信力下降的唯一原因。
有人提出更加深刻的政治假设，即不仅发生在美国还有意大利、日本和其他国家政党的重新排列现象，在这种党派重组与解组的过程中，老联盟解体会导致一部分公信力流失，这种情况不仅发生在党内还有政府中。1932年后建立的由美国主导的罗斯福联盟逐渐瓦解了，作为联盟存在基础的自由大政府信仰也随之坍塌。有人预言，政府公信力将随着政党重组导致民众对政府看法改变而下降。
最后一个政治假设将政府公信力下降归因于媒体作用的变化。政治科学家托马斯·帕特森（Thomas Patterson）在1960年代提出，印刷品和电视新闻变得越来越消极，逐渐以记者的偏好为中心，更多地关注冲突而不是实质问题，这种情况不仅发生在美国还有英国、意大利和瑞典。媒体发挥其解释的新作用，反而成为政治进程不负责任的一个环节。电视很特殊是因为它改变了政治进程。政治家呼吁政党领袖直接面向公众，这可能与弱化政党有关。在政治家与公众沟通方面政党的效率较低，电视中消极广告和广播的成本拉大了政治家与公众之间的距离。消极广告与消极报道的结合降低了政府的重要性并导致“坏政府”的观点盛行。
没有一个假设能够解释所有事物，但是总有一些更有说服力。有些假设包含广泛的原因说明政府公信力下降不可能只在美国发生。在某种意义上，美国的经验具有预示性。许多假设是悲观的，但未来是光明的。对现存秩序创新性破坏不仅在政体中也在经济中适用。第三次工业革命意味着工业化国家生产力水平提高，经济增速缓慢的时代终结。一切都是未知的。信息技术革命能够帮助政府接近民众，当人们感觉到与政府关系拉近时，对政府的信任度也会提高。信息技术的重要性与日俱增，政府精简机构也势在必行。非赢利部门能够建立一些与政府合作的中介机构，提出促进民主繁荣的新观点。在这个阶段问题比答案多，但它们都是关于美国以及关于其他发达国家能够从美国经验中受到多少启示。
三、结语
如果大政府时代结束了，取代它的将是什么尚不可知。答案不太可能是政府管理多于多级治理。政府的主要变迁伴随着第一、二次工业革命出现。考虑到适当的滞后情况，我们应该期望伴随当今信息技术革命出现一些相似的转变。最不可能发生的是21世纪的公共机构仍与20世纪类似。20世纪国家资本权力集中在下个世纪将会发生变化。目前在私人、非赢利部门以及国家资本之上下两个层面已经出现越来越多的集体行为。
未来最有可能出现的是民族国家的衰落，但是这种论断可能对人产生误导。下个世纪，发达国家的公民可能继续把民族国家看作保证其安全、身份和繁荣的主要来源。然而，其他机构和政府的不同层级在对集体行为进行管理的过程中可能发生变化，变得更加复杂。我们更可能看到民族国家逐渐发生转变而非最终消失，伴随它的是国际政治更复杂形态的发展。政府始终非常重要。他们将重新获得一些已失去的公信力。但是他们将会与市场及非盈利机构一起分担更多的治理工作。中央政府的权力范围不再局限于国内。