李林

本文发表于《经济社会体制比较》2008年第4期
内容提要：改革开放以来，我国的法治建设经历了法制恢复和重建、法治发展、建设社会主义市场经济法治和实施依法治国基本方略等三个阶段。文章认为，未来中国法治建设将在推进中国特色社会主义民主政治建设和深化政治体制改革的进程中，围绕全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家这个中共十七大的总体战略部署而展开。
关键词：法治建设 依法治国 市场经济改革

一、30年法治建设的发展历程

（一）法制恢复和重建：“文革”结束至1982年12月宪法颁布前
 1978年底，十一届三中全会召开。全会深刻总结历史经验教训，特别是文化大革命的历史教训，将民主法制建设提到崭新的高度，在新中国法制史上具有里程碑意义。全会认为，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
 新时期法制建设开端最明显的标志是1979年的大规模立法。1979年7月，五届人大二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法等七个重要法律。1979年9月，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号文件），指出刑法和刑事诉讼法的颁布，对加强社会主义法制具有特别重要的意义。它们能否严格执行，是衡量中国是否实行社会主义法制的重要标志。
 新时期法制建设开端的另一个标志是对林彪、江青两个反革命集团的历史审判。1980年11月20日，最高人民法院特别法庭对两个反革命集团的主犯进行公开审判。两案审判对中国法制建设具有重大意义，它给文化大革命无法无天时代划上了一个句号，表明中国从此要走依法办事的法治之路。
 （二）法治发展：八二宪法颁布至1992年十四大
 十一届三中全会为新时期法制建设扫除了思想障碍，全面修改宪法就成为当务之急。1980年9月，全国人大成立以叶剑英为主任委员的宪法修改委员会，在充分发扬民主的基础上，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。八二宪法继承了五四宪法的基本原则，并根据新时期社会主义建设的需要，有许多重要改革和发展。八二宪法是新中国法制史上的重要里程碑，为新时期法制发展奠定了根本法律基础。
 八二宪法颁布实施后，经过1988年、1993年、1999年和2004年四次必要修改，共有31条宪法修正案。
 （三）建设社会主义市场经济法治和实施依法治国基本方略：1992年十四大至2007年十七大
 1992年党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与此相适应，要高度重视法治建设，加强立法工作，建立和完善社会主义市场经济法律体系，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。
 1993年3月八届全国人大一次会议通过宪法修正案，阐述了我国正处于社会主义初级阶段，并把建设有中国特色社会主义的理论和改革开放、社会主义市场经济等以根本大法的形式固定下来，有利于国家建设从实际情况出发；有利于吸引外资和引进先进的科学技术为我国服务，推动生产力的发展。确定社会主义市场经济在宪法中的地位，意味着中国开始大规模完善以宪法为依据的各种经济法律法规，从而把以市场为取向的改革完全纳入以宪法为核心的法治体系中。
 1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。
 1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把邓小平理论的指导思想地位、依法治国基本方略、国家现阶段基本经济制度和分配制度以及非公有制经济的重要作用等写进了宪法。中国是一个封建历史很长的国家，历史上缺乏民主法治传统。确立依法治国基本治国方略，从人治到法治，是一个历史性跨越。
 2002年党的十六大明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征，是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。
 2007年党的十七大对中国特色社会主义法治建设做出战略部署，提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的总任务；要求必须坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；尊重和保障人权，维护宪法和法律的权威；加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法治的统一、尊严、权威；推进依法行政，建设法治政府；深化司法体制改革，加强政法队伍建设；深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神，等等。
 在这个时期，法学界提出“市场经济是法治经济”的观点得到普遍认同。
 此外，还对“中国法制改革”、“法治与市场经济”、“人权理论与实践”、“从人治向法治转变”、“一国两制与法学发展”等问题进行了深入研究；对“依法治国、建设社会主义法治国家”、“依法治国与精神文明建设”、“依法治国与司法体制改革”、“依法治国与反腐倡廉”、“依法治国与法律体系建构”、“依法治国与党的执政方式”、“依法治国与和谐社会建设”等法治建设的重大理论与实践问题展开了研讨。

二、未来中国法治建设走向展望
目前我国社会主义法治建设中，宪法和法律的权威还没有真正确立，立法质量不高、司法不公、执法不严、法律监督不力、法律实施效果不佳等问题，在不同领域、不同地区、不同程度上存在。因此，未来中国法治建设将在推进中国特色社会主义民主政治建设，深化政治体制改革的进程中，围绕着全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家这个十七大的总体战略部署展开，其内容主要包括：坚持和实行依法执政；坚持民主立法、科学立法、完善中国特色社会主义法律体系；全面推进依法行政，建设法治政府；深化司法体制改革，建设高效权威公正的司法；深化法治宣传教育，树立社会主义法治理念；从制度上、程序上实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
（一）进一步加强党对法治建设的领导
 1、中央在适当时候召开依法治国工作会议，就发展社会主义民主政治、全面落实依法治国基本方略、深化司法体制改革、加快建设社会主义法治国家等问题做出专门决定。
 2、进一步加强我们党民主执政、科学执政和依法执政的能力建设，研究并制定依法执政纲要，领导和指导全党和地方党组织的依法执政工作。
 3、进一步加强和充分发挥政法委员会在领导和协调政法工作方面的作用，明确职权、完善程序、加强监督，从制度上、程序上既保障党对法院、检察院、公安、安全、司法行政等机关工作的领导，又保障和监督它们依法行使职权、承担责任。
 4、进一步加强中央政法委员会在领导中国特色社会主义法治建设、法制改革与发展、法学研究、法学教育和普法依法治理等方面的作用，在深入调研的基础上制定依法治国发展战略和具体实施规划；设计并推进中国法制的整体系统改革；设计并推广依法治国和法治建设评价指标体系。
 5、整合法学研究和法学教育力量，从人才基础和理论源头上加强对中国法学和法治发展的领导和引导。
 十七大对全面落实科学发展观、加快社会主义现代化建设和全面小康社会建设做出战略部署，对推进社会主义民主政治建设、全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家提出新的要求。社会主义市场经济是法治经济，社会主义民主政治是宪政民主，社会主义和谐社会是民主法治社会。这表明，改革开放已进入一个全面协调可持续发展的阶段，依法治国已进入一个“全面落实”和“加快建设”的阶段，中国社会正在进入一个崇尚法治和实行法治的时代。
 （二）进一步加强中国特色社会主义法治理论研究
 1、进一步加强对中国特色社会主义法治基本理论的研究，如科学发展观与中国特色社会主义法治理论的与时俱进，马克思主义法学理论和方法，中国特色社会主义法治发展道路，社会主义法治理念、法治精神与法治文化，法治建设如何立足国情、放眼世界，法治建设与“四位一体战略任务”的关系，法治建设如何服务于经济建设、政治建设、社会建设、文化建设等等。
 2、进一步加强对“三者有机统一”的理论、制度与程序的研究，如党的领导与法治的关系、与人民民主的关系，人民民主与法治的关系，三者有机统一的理论基础和实现方式，三者有机统一的制度载体和程序保障，社会主义宪政建设，等等。
 3、深入研究有关全面落实依法治国基本方略的规划、标准、步骤、措施和保障等问题。
 4、深入研究有关加快建设社会主义法治国家的目标、标准、原则、途径和阶段性任务的问题。
 5、系统研究全面落实依法治国基本方略与深化政治体制改革的相关问题，如依法治国与政治体制改革的关系——依法治国的过程总体上就是积极稳妥的政治体制改革的过程，用法治的方式并在法治的轨道上设计、推进并深化政治体制改革，等等。
 6、深入研究中国法制的整体改革、完善和协调发展问题。应当把立法、执法、司法、护法、守法等法治的各个环节视为一个整体来加以系统考虑、设计、规划和改革，避免部门主导法制改革产生的种种弊端，实现法治自身的协调发展和有效运行，这样才能切实保障宪法和法律的实施，加快社会主义法治国家建设。
 （三）全面落实依法治国基本方略，推进法制整体改革与协调发展
1、法治建设工作应当从过去的“以立法为中心”，尽快转向“立法与宪法法律实施”同步推进、法治体系协调发展上来。
 首先，立法应当完善公民基本权利和自由、国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善各个法律部门、起支架作用的法律、实施性法规规章、立法技术。
 其次，根据改革发展进程，及时完善制定立法规划，规划草案应经过科学论证并向全社会征求意见。增强立法的民主性、科学性和公正性，从源头上防止立法中的部门保护主义，防止立法不公的发生。
 第三，提高立法透明度，扩大公众的立法参与。
 第四，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法后评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。
 3、加强宪法和法律实施，维护社会主义法治的统一尊严和权威
 经过30年的法治建设，我们已基本形成了中国特色社会主义法律体系，无法可依的问题已基本解决。现在中国法治建设的主要矛盾，是法律实施不好的问题，主要表现为比较严重存在的有法不依、执法不严、违法不究。
 应当把解决宪法法律有效实施问题作为未来法治建设的重点，使宪法法律实施与立法协调发展。一要着力消除立法中的部门保护主义，保证立法的公开、公正。二要消除司法中存在的地方保护主义，决不能使人民检察院、人民法院沦为地方保护主义的工具，更不能使它们成为为地方利益服务的“地方的检察院”、“地方的法院”，切实解决执行难的问题。三要努力从社会主义宪政制度上解决宪法法律监督问题，进一步加强全国人大常委会解释宪法和监督宪法实施的工作。
4、全面推进依法行政
 推进依法行政，应当着力解决以下问题：
 （1）改革与完善我国的行政组织法制，合理确立行政管理职能，优化政府机构设置和管理体制合理界定政府职责范围，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，加强社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，防止政府职能“越位”、“错位”和“缺位”。
 （2）合理划分行政管理权限，理顺垂直部门与地方政府的关系，减少行政管理层次，推进行政管理体制改革。
 （3）进一步推进政企分开，改变一些垄断行业中政企不分的情况，明确和强化国有垄断企业的社会责任，加强政府对垄断行业的法律监管。
 （4）推进综合行政执法，纠正“自费”执法现象，合并行政执法机关，改变多头执法、重复执法问题。
 （5）严格行政执法程序，落实政府信息公开条例，全面推行政务公开，行政执法的依据、过程、结果都要公开。
 （6）控制行政执法机关的自由裁量权，建立裁量基准制度，对法律法规赋予行政机关的行政裁量权进行细化并予以公布，防止自由裁量权的滥用。
 （7）加强行政执法监督，扩大行政诉讼的受案范围，赋予法院审查行政规范性文件合法性的权力。
5、深化司法体制改革
 深化司法体制改革的基本思路是：
 （1）运用科学发展、和谐建设的理论来确立司法科学发展的思路，把深化司法体制改革的设计，纳入司法建设和司法发展的大格局之中，以“司法建设”作为司法权、司法体制和司法机关未来发展的主线和主题词，以深化司法体制改革作为实现司法建设的手段和途径之一。
 （2）根据科学发展、和谐建设的理论，把司法建设融入全面落实依法治国基本方略的大战略之中，形成依法执政、民主立法、依法行政、建设司法、强化护法、倡导守法的依法治国新局面；把深化司法体制改革纳入我国法制整体改革的大视野中，统筹考虑，全面规划，协调推进，实现司法建设及其司法体制改革的科学发展。
 （3）认真总结过去十年司法（体制）改革的经验教训，客观评估司法（体制）改革的利弊得失，在这个基础上，根据十七大报告精神和对司法工作的要求，深入研究中国特色社会主义司法权、司法制度和司法建设的理论，科学论证设计深化司法体制改革的实施规划，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。
 6、深化法制宣传教育，弘扬法治精神，树立社会主义法治理念
 法制宣传教育应当做好以下几个方面的紧密结合：
 （1）把法制宣传教育与走中国特色社会主义道路、全面贯彻科学发展观、深化改革开放紧密结合起来，充分发挥法制宣传教育在开创中国特色社会主义新局面中的重要作用；
 （2）把法制宣传教育与中国特色社会主义民主政治建设、尊重保障人权紧密结合起来，通过依法推进民主政治建设和深化政治体制改革，广泛传播社会主义法治理念，通过依法维护公民的权利、保证人民当家作主，树立社会主义法治权威；
 （3）把法制宣传教育与全面落实依法治国基本方略紧密结合起来，深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，培植法治文化，为全面推进依法治国提供良好的文化观念范围；
 （4）把法制宣传教育与公民意识教育紧密结合起来，把树立社会主义法治理念与树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念紧密结合起来。加强公民意识教育，一方面向公民灌输社会主义民主法治理念、法治精神、法律意识，另一方面向全社会传播法治文化、弘扬法治精神。
 7、坚持以人为本，进一步尊重保障人权
 尊重和保障人权是社会主义的本质要求，应当予以高度重视。一是应当把宪法宣示的各项基本权利法律化，全面完善人权保障的各项法律规定和制度；二是加强对《公民权利与政治权利国际公约》的研究工作，在充分准备的基础上加快审议批准这个公约；三是进一步修改刑法，大幅度减少死刑的刑种；四是抓紧修改刑事诉讼法和行政诉讼法，使之能够适应尊重保障人权与和谐社会建设的需要；五是进一步加强对公民的经济、社会和文化权利保障，着力解决“上学难”、“看病难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等老大难问题，着力保障社会弱势群体的权利。
8、从制度上程序上保障“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”
 在实践形态上，三者统一于中国特色社会主义民主政治建设的实践之中，统一于社会主义现代化建设的全过程；在制度形态上，三者统一于社会主义宪法及其构建的宪政体制。
 通过社会主义宪政的制度化、宪法化安排，用根本大法和人民代表大会制度等民主制度形式，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者明确肯定下来，有机统一起来，进而从社会主义宪政体制上有效保证党的基本路线方针政策的贯彻实施，保证党的政治权威和执政地位，保证人民当家作主和依法治国的实现。
 从制度上、机制上实现“三者有机统一”，必须坚持和加强党的领导，这是前提也是保障。为了更有效更好地加强和改善党对社会主义民主法治建设的领导，必须改善党的领导，按照执政党建设的要求，不断提高民主执政、科学执政和依法执政的能力和水平，使党在民主法治建设中始终发挥统揽全局、协调各方、依法执政的领导核心作用。
 在“三者有机统一”原则和思想的指导下，从实践中探索出中国政治体制改革循序渐进的成功模式，政治体制改革的思路、路径、内容、原则更加清晰了。主要表现为：在政治体制改革的思路上，由“党政分开”向“三者有机统一”转变；在政治体制改革的路径上，由解构主义向建构主义转变，由制度改革向制度建设转变；在政治体制改革的内容上，由比较注重政治体制的单一改革，向经济体制、行政体制、文化体制、社会体制、政党制度与政治体制的协调改革与完善转变；在政治体制改革的原则上，推进政治体制改革、发展社会主义民主政治，必须在党的统一领导下，分阶段有步骤地依法进行；必须坚持“五个有利于 ”：有利于增强党和国家的活力，有利于调动人民群众的积极性、主动性和创造性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于维护法治统一和宪法法律权威，有利于促进经济发展与社会和谐进步。