苏 明[1]

本文发表于《经济社会体制比较》2008年第4期

内容提要：本文将改革开放以来的财政体制改革划分为两个阶段，即1994年之前放权让利的财政体制改革和1994年之后的分税制改革。30年来，财政体制改革在建立新的财税体制、财政政策、财力结构和预算管理上取得了显著成效。在未来，我国财政体制改革的目标是建立稳固、平衡、强大的财政和建立适应市场化的公共财政。

关键词：财政体制改革 财政包干制 分税制 公共财政

财政体制问题在整个宏观调控中非常重要。财政体制改革开始得较早。将1978年至今做简要的划分，可划分为两个阶段：第一个阶段是1978—1994年，其基本特征是，通过财政改革放权让利，也就是通过对企业、地方进行放权让利，通过这些措施支持了经济改革、社会事业改革；通过这些改革，财政收入比重不断下降。第二个阶段是1994年至今，这是一个非常重要的阶段。在这个阶段，财政税收体制进行了重要的改革。基本特征是建立规范的财税体制，逐步建立公共财政，同时财政力量在不断强大，中央财力在不断增强。

三十年来财政体制改革的主要成效：

第一个成效，初步建立了一个新的财税体制。为什么新，就是按照市场经济体制改革、公共财政的要求，中国财政体制改革取得了重要的变化。首先介绍一下分税制改革的基本背景。为什么中国要在1994年进行分税制改革，其主要原因是1994年之前的财政体制是财政包干体制，主要有两个问题，按照财政包干制，中央财政收入越来越少，1993年中央从每年新增收入中只能拿到10—20%。这样做的结果是中央财政收入累退，而且非常不规范。1994年改革的主要措施：第一，在中央与地方之间合理地划分了税种，即中央税、地方税、中央共享税。第二，建立两套税务机构。1994年开始建立了国家、地方税务机构。第三，建立了中央对地方的税收返还制度。财政体制从94年到现在，至少有三个措施非常重要。第一个措施，建立和完善转移支付制度。2007年转移支付大数1.8万亿，包括三项内容：税收返还、财力转移支付、专项转移支付。这些都是中央解决当前面临的一系列难题和矛盾的重要举措。第二个措施，从2002年开始，中国所得税发生了重大变化。企业所得税、个人所得税从2002年开始改成共享税。到现在为止，企业、个人所得税60%是中央的，40%归地方，中央增加的收入全部用于对中西部的援助。这些改革完全按照市场经济要求进行改革。按照国际化的规范方法进行改革。第三个措施，从2005年开始，为了缓解基层财政困境，财政部对各地方实施了三奖一补政策。税制改革的变化。1994年税制的变化，其解决的重大问题是，取消了产品税。产品税是计划经济的做法，一个产品一个税目、一个税率。第二个措施是开征了增值税。是一种良性的税种。第三个重大的措施。中国的所有企业，1994年开始各类内资企业的所得税实现了统一，改革的变化较大。从今年开始，内外资企业所得税又实现了统一。

第二个成效，财政政策的变化。财政政策可分为紧缩的、扩张的、中性的。近三十年，各类财政政策都实施过。1988—1997年实施了紧缩财政政策。1998—2004年实施积极的财政政策，实际上是一种扩张性财政政策，之所以称为积极的财政政策，主要是为了便于社会各方面接受与理解。积极的财政政策的主要措施：第一是增加赤字，增发长期建设国债。背景是内需不足，面临亚洲金融危机，进出口下降。支持我国经济增长。1998—2004年累计发行长期建设国债约9100亿。长期建设国债的基本特征：一是建设性，完全用于建设，重要项目；二是引导性，引导社会投资。引导银行贷款和社会投资，用于农业、水利、节能等重要事项。第二是增加工资，加强社会保障。主要是为了增加收入，扩大社会消费。1998—2004年间工资调整了四次。建立了三条社会保障线：第一条是建立国有企业下岗职工生活困难补助；此外是失业补贴和城镇最低生活补助。第三个措施是大力度地提高出口退税率，支持我国出口发展。到2004年，出口退税率增加到15%，1998年是9%，从9—15%出口退税率增加幅度是很大的。通常讲经济增长靠三驾马车，投资、消费、净出口。三驾马车与财税政策有关系，对投资、消费、净出口的刺激影响很大。从2005年开始到现在，变成了稳健的财政政策，或称中性的财政政策。定位：减少赤字、调整结构、支持改革、增收节支。

第三个成效，中国财力的变化。2007年我国财力全国5.2万亿。全国财政收入是指中央加地方的财政收入。财政收入不包括债务收入。财政收入是以税为主，大约90%是税收，10%是非税收入，包括收费、罚款等。1978年财政收入大约为1000亿。增长了51倍。由此可见中国经济的变化和财力的变化。1992年，中国财政收入3400亿元。可见总体上财力变化是很大的。今年的财政形势也很可观。第一季度，比去年同期增长36%。去年比前年增长32%。今年的经济形势和财政形势较好。前高后低，全年不会超过30%。中央收入与地方收入增长都很快。中央财政收入的增长比地方稍微快一些。这项改革是一项共赢的改革。经济发展、财政发展、中央与地方都在发展。

第四个成效，预算管理的变化。2000年之前，预算管理总体上较弱，与国外的差距较大。与国外相比，1978—2000年存在六大差距：一，预算编制较粗；二，预算编制的时间较短；三，中国的预算编制采用基数法；基数加增长加人情；国外是零基预算；四，预算执行过程中有弹性，干预预算情况很多，国外基本上很少有弹性；五，透明度较差；六，资金使用的方式不一样。2000年预算管理开始采取了一系列措施：一，部门预算；二，国库集中支付，国库集中收付；三，收支两条线；四，预算收支科目改革；五，政府采购。主要是针对以上六大差距而进行的改革。与历史上比较，越来越规范；与国外比较，还有很大的差距。

三十年改革的主要经验：

第一，改革要想办法调动几个方面的积极性。调动政府、企业、中央、地方的积极性，没有积极性，改革不可能成功。财政改革是一种利益关系的调整。

第二，财政政策的调整要随着经济形势的变化而变化。财政政策不是固定不变的，宏观形势的变化需要财政政策的变化，财政手段也要改变。

第三，要正确地把握财税政策改革的进度和力度。要正确处理好改革的进度和力度的关系。使各个方面都有承受力。要循序渐进，统筹兼顾。

财政体制改革当前面临的问题：

第一，财政政策赤字。财政赤字，账面上大约每年2500—3000亿。债务到去年年底，中国债务余额5.3万亿，是中央本级债务余额，比去年财政收入要多一些。

第二，中央本级财力在下降，债务上升。

第三，财政支出中的问题较多。一是支出越位和缺位并存；二是支出不足和支出浪费并存。凡是使用财政资金的单位，都程度不同地存在一定的浪费。三是财政供养人口太多，包括行政编制与事业编制太多，数目是3800多万。

第四，基层财政困难。主要是指县乡财政较困难。

第五，区域之间财政收支不平衡。东中西部矛盾很多。

第六，体制与机制。事权划分不合理；税制仍存在问题；转移支付不完善。

财政体制改革未来的目标：

目标有两个：一是建立稳固、平衡、强大的财政；二是建立适应市场化的公共财政。

未来财政政策的取向：

第一，财政政策转型。财政赤字率要降低。长期建设国债要保留一段时间；预算投资要增加；加强重点工程。

第二，财政支出的重点。主要包括三农、社会保障、节能环保、科技教育等。

第三，深化税制改革。增值税要转型；企业所得税两税合并；降低出口退税；正在研究环境税。

第四，政府间财政关系改革。中央与地方所得税分享比例要稳定，完善转移支付制度，深化省级以下财政体制改革。