高尚全
载于《经济社会体制比较》２００５年第６期
首先祝贺《比较》杂志创刊20周年。20年来，《比较》杂志在中国的改革开放实践中，特别是在理论介绍和传播上发挥了重要作用。我一直是《比较》杂志的忠实读者，也很喜欢这个杂志。一方面，自创刊之日起她就把经济和社会问题相并列，注重研究社会发展问题；另一方面，杂志的比较视角是很有特色的，因为先进与落后、好与坏、成功与不成功都是通过比较才能判别出来的，比较才能出真理。
这段时间，大家都在学习十六届五中全会精神，学习《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在学习过程中有几点值得注意：一是以前在制订五年计划时用的都是“计划”，而这次用的是“规划”，这种提法本身就是一个很大的进步，它适应了市场经济的发展。因为只有在计划经济时期才叫计划，规划则带有指导性。二是仔细阅读本次《建议》，我们会发现《建议》通篇只确立了两个指标，即人均GDP的增长和能耗要减少20%的目标，这两个目标都是有针对性的，所以带有指令性，其它都是指导性的。三是这次《建议》实际上也是改革的建议。《建议》中论述改革的篇幅最长，如农村的改革提出建设社会主义新农村，全面深化农村改革。这次《建议》强调改革是促进经济社会发展的强大动力，要下大决心在关系经济社会发展全局的改革领域取得突破性的进展。
现在，利益主体多元化了，思想也跟着多样化了。各种思想都能表达出来，这不但是一个进步，也是改革的一个成果，但是我觉得没有共识也是不行的。当然，现在利益主体的多元化、思想的多样化使得达成共识较难。不像过去，中央一声号令，大家很快就能统一思想。然而，并非难于达成共识就不能形成共识，对此，我提三点看法：
第一，提高对和谐社会的认识。分析和谐这两个字眼，我们发现一个有趣的巧合，“和”由“禾”与“口”组成，表示应该人人有饭吃；“谐”由“言”与“皆”组成，表示人人可以说话，实际上前者要解决的是民生问题，而后者是要解决民主政治问题。不管是解决民生问题，还是解决民主政治问题，都离不开改革。所以，改革和发展都要坚持以人为本，尽快解决人民群众最迫切、最现实的利益问题，通过发展和改革，最后达到共同富裕，促进人的全面发展。
第二，通过认真学习十六届五中全会精神，取得改革的共识。只有取得了共识，才能下最大决心推进改革，使关系经济社会全面发展的问题能取得突破性的进展。我们的目标，就是完善社会主义市场经济体制，就是要构建社会主义和谐社会。现在，社会上有各种各样的分歧意见。有人借批判新自由主义批判改革来否定改革；有人认为还是计划经济好，因为那个时候，工业发展速度很快，而且腐败很少。这些分歧均要通过认真学习十六届五中全会精神并取得改革的共识才能解决。
第三，要在多种意见都能够表达出来的基础上，坚持达成共识的底线。取得改革共识，必须有三个底线：一是坚持完善社会主义制度，而不是否定社会主义制度。坚持社会主义制度，并不是要坚持传统的社会主义制度，而是要坚持与时俱进的、适应社会主义市场经济的社会主义制度。二是坚持改革开放，而不是否定改革开放。改革开放进程中存在着这样或那样的问题，但这些问题是前进中的问题，只能靠发展和改革的办法解决，靠政治运动和“反右”都是不可能解决的。在此方面，历史的经验已经很深刻了，我们要吸收历史的教训。三是坚持把人民的利益放在第一位，把提高人民生活水平和质量作为出发点。只有坚持这三个底线，各种意见才有可能集中起来，才能为达成共识提供有利的条件。
温家宝总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》的说明中强调指出，改革开放是决定中国命运的重大决策，20多年来我国经济社会发展取得的一切成就，都是与坚决推动经济体制改革和对外开放分不开的。“十一五规划”的建议把改革放在重要位置，这种提法是有针对性的，这就为改革取得共识打下了基础。
“十一五规划”的建议指出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。现在不能不说政府改革也是构建和谐社会的关键。政府改革的目标是：建设法治型政府，建设服务型政府，政府职能的本质归根到底是“服务”两个字。20年来，政府行政管理体制改革有了很大的进步，如制订了《行政许可法》，减少了行政审批程序，但还远远不够。所以中央建议里强调政府行政管理体制的改革，而且提出了改革方略。今年2月25号国务院请了9位专家学者对政府工作报告提意见，我作为受邀的专家之一，提出了六点意见，其中有一条就是强调政府改革应成为改革的中心环节。1984年，我们提出国有企业改革是所有改革的中心环节，经过20多年的改革，情况已经发生了变化，现在理应把改革重心转移到宏观性的、制度性的层面。因为，从改革实践看，国有企业改革、金融体制改革目前还不到位，资本市场、土地市场的改革也不到位，现在的改革依然是政府主导型，这些改革不到位都跟政府的改革思路密切相关。改革现在已处于攻坚阶段，不仅包括经济体制改革，而且包括社会、政治、文化、司法体制改革，涉及到各个层面。在上述各类改革中，政府改革则联系着社会体制和政治体制的改革，处于改革的中心环节，能够带动各个领域的改革。政府改革归根结底是要正确处理政府与社会、政府与企业、政府与老百姓的关系，其中政府与企业的关系又处于很重要的地位。我认为政府改革的目标在于政府应从全能型政府转变为有限政府，从管制型政府转变为服务型政府、法治型政府。要成功地实现这种转变，我认为可总结为三句话，即解决一个矛盾；搞好两个服务；创新三个理念。
首先谈谈“解决一个矛盾”的问题。
建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。关于我国社会的主要矛盾，党的十六大报告指出：“人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。”当前，我国经济社会发展既面临“黄金发展期”的机遇，又面临“矛盾凸显期”的挑战。只有解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可持续发展。
当前，我国正处在经济社会结构发生重大变化的时期。在全面建设小康社会的过程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成了数量庞大的困难群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。他们中很多人存在着看不起病，孩子上不起学，以及“种田无地、就业无岗、社保无份”等问题。近年来，群体性事件呈增加趋势，已经成为影响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。防范社会风险，应引起我们更多的重视。拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾如果处理不当，必将影响经济社会发展、人民生活水平提高和社会稳定。
我国是社会主义国家，理应更加重视为人民群众提供更多、更好的公共产品和公共服务。为了适应公共需求的全面、快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品供给上来，切实解决好民生问题。
其次讲一下“搞好两个服务”的问题。
第一个服务，为市场主体创造平等竞争环境和提供服务。在社会主义市场经济条件下，政府的职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府应维护市场公平竞争和效率，同时防止权力“寻租”性腐败。从计划经济向市场经济转轨过程中，基于个人能力和公平竞争导致的收入差距是不可避免的，也是合理的，不是社会争议的焦点。真正的焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出的问题是，行政性资源配置中的权力市场化问题，如上世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，90年代要素市场化中的“寻租”问题，近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场等领域出现的腐败迹象。这些问题，不但形成了少数暴富阶层，侵犯了人民群众创造的财富，而且减少了社会可支配的经济资源，因而加剧了社会矛盾，引发了广大群众的不满。
政府强化公共服务职能，必须制订和完善市场规则，打破行政性垄断，着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争，实现社会公平和正义，防止权力“寻租”性腐败，必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。
第二个服务，为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务。我们的改革也好，发展也好，经济结构调整也好，都是为了一个共同的目的，就是坚持以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民群众的物质和精神需要，走共同富裕的道路。当前和今后一段时期，尤其应重视解决人民群众全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾，特别是帮助困难群体。一是通过促进公平的政策和制度安排，保护困难群体的合法权益；二是调整支出结构，集中财力解决群众迫切需要解决的医疗救助、义务教育和救灾等问题，尽快解决困难群体的社会保障问题；三是建立利益均衡机制、利益表达机制；四是通过税收调节收入分配中的不合理现象；五是扩大公民依法参与社会治理的空间，引导各利益主体以理性、合法的形式表达利益诉求，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。
最后是如何“创新三个理念”的问题。
一是树立企业与人民群众是创造财富的主体、政府是建设良好环境的主体的理念。人民群众是建设和谐社会的主体，是创造社会财富的主体。激发全社会的活力，首先要善于引导和激发人民群众的创造力，这是建设和谐社会的基础。政府是创造环境的主体，应把实现人民利益最大化作为改革和发展的最终目的，使全体人民共享改革发展的成果。
二是创新“非禁即入”的理念。从“允许性”理念转变到“禁止性”理念，是政府转型的重要突破口。在计划经济体制下，凡事要经过允许、审批才能干，这种理念抑制了创新；在市场经济条件下，凡事只要法律不禁止都可以干，这种“非禁即入”的理念扩大了创新空间。党的十六届三中全会《决定》提出，非公有制资本可以进入法律、法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》进一步提出，“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，“依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权”，“进入社会事业领域”和“金融服务业”。“非禁即入”的理念，不仅对促进非公有制经济的发展，而且对整个国民经济和社会的发展都有重要意义，必将进一步激发企业和人民群众的创造力，使一切创造社会财富的源泉充分涌流。
三是坚持依法行政的理念。首先，确立政府只能做法律、法规规定的事情的理念，减少以至消除政府行为的随意性。依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前，应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次，明确政府的公共职能，解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题，大力减少直接干预微观经济活动的行为，强化公共产品供给和服务，完善社会保障的基础平台，建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。再次，完善政府行为的监督机制。政府公共权力的行使要透明，形成政务公开的制度性框架，发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。
总之，只有充分地解决了“人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”这个主要矛盾；为市场主体创造良好的环境、为人的全面发展搞好服务；树立人民群众是创造财富的主体的理念、创新“非禁即入”的理念和坚持依法行政的理念，我们才能真正达成改革的共识，才能建设好服务型政府。
[1] 作者简介：高尚全，中国经济体制改革研究会会长、前国家体改委副主任。
本文为高尚全先生在第二届中央编译局论坛暨庆祝本刊创刊20周年上的演讲，征得作者同意后发表。