为人民服务的政府：民主治理中公共行政角色的转变---《经济社会体制比较》杂志社

内容提要：21世纪不仅是经济、贸易、投资的全球化时代，也是技术、社会经济互动的全球化时代。世界各国政府正在进行创新实践以求更有效地服务于民。本文从公共部门创新以及如何提高公共机构能力等诸多方面考察了公共行政和民主治理角色的转变，分析了政府如何通过职能来帮助其公民和企业更有效地参与全球化，分享全球化带来的利益。

公共行政在治理中的角色是一个由来已久的话题。目前世界范围内对国家及其公务员职能的重估浪潮主要有以下两个起因：一是，经济全球化及其影响，政府应如何应对由此产生的瞬息万变的国际经济、社会、政治和技术的发展。二是，一些国家的公民愈来愈不满于政府职能以及公共行政所提供的服务。

全球化，是指人群或组织跨越国界，趋向更加互动、更为融合和相互依存的过程。全球化不仅促进各国国际贸易和投资的增长，也加速了国际资本、人员、技术和信息的流动。在过去的二十五年中，各国间高层政治互动和日益广泛的社会和文化交往已经成为不争的事实。全球化带给世界的不仅有机遇，还有挑战。它呈现给我们崭新的经济机遇的同时，也引发了政治、社会、技术和制度层面更为复杂的问题，这在发展中国家表现的尤为突出。为促进本国经济和社会的公平发展，各国政府必须抓住机遇，迎接挑战。为了从这种更为开放和广泛的经济互动中获益，各国政府必须支持建立一种既能便利企业走向国际市场，又能提高各阶层人们生活水平的经济体制。

在过去的二十年，全球化、技术创新和通信技术的发展给政府带来了巨大压力，接踵而至的便是本国公民向其政府提出了更高要求。公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失。经济合作与发展组织（OECD）在其有关九国政府再造经验的评述中指出，在欧洲，“对于政府行为绩效的不满”增加了改革的压力。事实上，在世界其他国家和地区，公众对于政府的不满也很普遍。

世界经济论坛追踪了包括阿根廷、巴西、加拿大、德国、印度、印度尼西亚、意大利、墨西哥、尼日利亚、俄国、西班牙、土耳其、英国和美国在内的14个国家的民意调查，结果发现，从2001年至2005年间，除少数几个国家外，大部分国家的公众对本国政府的信任每况愈下。其中仅在6个国家，超过半数的公民信任其政府。

在拉美，拉丁美洲民主动态调查（Latinobarometro）在2005年对中南美洲18个国家展开的一项民意调查表明，仅有49％的受调查民众认可本国政府。对于领导国家的政治精英们的信任则仅有33％（176，554人参加了此次调查）。在18个拉美国家中，仅有5个国家超过半数的被调查民众认为本国的选举是“公正”的。仅有半数的接受调查者认为国家能够有效执法。72％受调查者对于政府是否清楚如何花费税款持不信任态度。66％的居民对司法体系缺乏信任。仅有30％的人认为政府在治理国家机关腐败方面取得了一定成效。

在对非洲12个国家、共21,500多人进行的一项民意调查表明，该地区普遍存在对政府行为的不满。当问及政府在创造就业机会方面成效如何，60％的受访者认为，“相当糟糕或非常糟糕”，大约分别有62％和63％的人不满于政府在稳定物价和缩小收入差距方面所作的努力。一半的居民认为政府在减少犯罪方面收效甚微，48％的人认为政府并未有效的打击政府腐败。

公众对于政府的不满情绪不仅局限于国家政府。2005年欧洲的一项民意调查指出，在接受欧洲权威民意调查机构——“欧盟民调处”（Eurobarometer）调查的人中，仅有51％民众信赖欧洲议会，46％的民众信任欧盟委员会，对欧洲理事会（European Council）感到满意的民众也仅有40％。

正如以上民意调查所显示的，在公民、媒体、甚至是公务员和政治领袖的眼中，政府常与低效、官僚作风、顽固守旧、无能、反应迟缓和腐败等字眼联系在一起。公民也常常抱怨政府总是提供不充分、不恰当且与其纳税额相比成本高昂而又劣质的服务。人们经常看到政府公职人员按照自己的利益行事，而并非从广大人民群众的需要和利益出发。在许多国家，“我们代表政府，向您提供帮助”（We are from government and are here to help you.）这类口号遭遇了大众的嘲笑和讥讽。各种调查和民意测验表明，公众希望看到政府改善和提高为民服务的方法和质量，也就是说，希望公共行政能够提供更优质的服务，切实有效的扩展其服务的领域和范围。公民也希望政府提供高公共服务的能力，从而以较低成本提供更多更优质的服务。

许多政治领袖和政府官员明白，因循守旧、墨守陈规再也无法满足更为复杂、相互关联日益密切的国际经济的需要，也无法达到政治意识不断增强、国际交往日益紧密的公民的期望。全球化在增强商业间竞争的同时，也促使政府创建经济、政治和社会环境，使私人部门有效参与竞争，人们实现全面发展，并通过参与经济活动受益。因此，在过去的二十五年中，国际组织和有远见的政治领导人呼吁各国开展政府创新和再造运动。

上世纪八十年代，关于政府究竟是经济发展的拦路虎还是推进器的争论，现在看来，大体已经有了定论。即便是那些最激烈的“大政府”的批判者，现在也承认，政府仍将是一个重要的政治组织，并仍将继续对千百万民众的福祉产生或好或坏的影响。所有国家的政治领袖和行政官员都面临着这样的挑战，即重新界定政府的作用，提升公共部门和私人部门的能力，以帮助公民积极应对全球化带来的不确定性，分享全球化带来的好处。

因此，必须改善治理，提高公共行政水平，增强国家履行新职能和承担新角色的能力，以上问题已得到广泛认可。联合国《千年宣言》呼吁尊重人权，推行民主和善治（包括建立高效、有效的公共管理部门）。善治是实现联合国千年发展计划（MDGs）的必要条件，其他目标包括：消除极端贫穷和饥饿；普及全球初等教育；促进性别平等；降低儿童死亡率；提高母亲健康水平；与艾滋病和其他疾病作斗争；保证环境可持续发展；为促进发展建立全球性的合作关系。发展中国家的政府及其国际发展伙伴（international development partners）日益增加了对改善治理的关注和资金支持，以期切实有效的提升公共行政能力。

然而，过去二十年快速发展的全球化使政府确信，其在上世纪六七十年代所履行的职能和扮演的角色，在全球化的新背景下，应该与时俱进。正如经济合作与发展组织（OECD）曾经指出的那样，直到二十世纪八十年代，人们总还是抱怨政府“无力迅速有效地应对全球战略问题，无力把握新技术和新兴市场带来的机遇；在处理彼此冲突的目标时，政府所承担的多重身份（例如，决策者、管理者、监督者、竞争性服务提供者、资金提供者）的弊端一目了然。”经济全球化和技术进步已经并将继续改变政府的“游戏规则”。一些国家的政府在提高本国国际竞争力的同时，其作为国民经济的规划者和管理者，作为商品和服务的主要提供者，以及作为经济增长发动机的角色和地位业已为人们所诟病。事实上，在残酷无情的全球化面前，即便政府在处理其内部经济活动和开展跨国境交易时，其能力也在发生改变。

为回应日益蔓延的公民对政府的不满，早在上世纪八十年代，澳大利亚、新西兰、英国、美国等国政府采纳了新的公共管理方法，开展治理改革创新，被统称“新公共管理运动”。大卫·欧斯本（David Osborne）和泰德·盖伯勒（Ted Gaebler）的合著——《再造政府》（Reinventing Government）一书体现并影响了上世纪八九十年代，在美国及其他国家所开展的政府创新运动。该书总结了“新公共管理”运动的主要原则和特点。他们所描述的有效政府应具备以下十大特点：

1. 催化性，即政府应该“多掌舵少划桨”, 确保公共服务的提供，而非服务的直接提供者。

2. “还政于民”（community-empowering），即鼓励地方组织自主解决问题而非下达官僚指令。

3. 去管制化，即对于私营部门和非政府组织能够切实有效实施的活动，政府对其应放松管制。

4. 任务导向性，即设定目标并允许雇员充分发挥才智实现目标。

9. 分权，即各级政府通过参与和团队合作，并与非政府机构合作。

这十个特点，或与此类似的特点成为二十世纪九十年代澳大利亚、加拿大、新西兰、葡萄牙、英国和美国等国的联邦政府以及国家和地方政府进行政府再造的原则。墨西哥政府在实现其“善政日程”（Agenda for Good Government）的过程中，所关注的六大目标正好体现了上述几条原则。在墨西哥，政府努力寻求“事半功倍”的行政方式，通过运用新技术提高政府行政效率，通过教育、预防和刑罚的方式抵制腐败。作为其改革计划的一部分，墨西哥致力于国际认可的高效政府的创建，通过职业发展与培训计划，使公共服务专业化，放松政府管制，使公民有效参与世界经济并扩展其的国际视野。

在联系日益紧密的全球社会中，政府必须在保持经济活力，减少贫困，提高生活水平方面承担新的角色。在过去的十年中，涌现出大量的有关创新型政府的知识和理论，对创新型政府在全球化的社会中如何实现有效行政、履行其应尽职能做了描述。这些角色和作用将有助于实现《联合国千年发展目标》和其他人类发展的宣言中所规定的目标，即实现平等、持续、参与性经济和社会发展。《联合国千年发展目标》规定政府的基本职能是，实现经济和社会的可持续发展，最终提高全体人民的生活水平。《联合国千年宣言》呼吁国家和国际组织在实现这些目标过程中，应当努力促进自由、平等、团结、宽容、尊重自然并分担责任。

虽然在实现人类可持续发展和减少贫困目标的过程中，政府的作用不可替代。但是，仅凭政府一己之力是不可能实现上述目标的。在国际社会中，有效治理的实现要求国家政府与其下级公共行政部门、私人部门、公民社会组织甚至外国政府和国际组织通过民主、透明和参与过程实现合作。

在二十一世纪，政府通过履行四种职能实现经济和社会的可持续发展。其中最为关键的是提升组织的能力，因为只有如此才能为其他几项职能的履行创设环境和基础。没有强有力的组织，无论是政府还是私人部门，都不可能促进经济发展和社会进步。第二个重要职能是颁布和实施政策，为社会主体有效参与全球经济营造良好的环境。无力从世界经济互动中获利的国家和族群，注定也无法实现其经济和社会进步目标。第三，为了实现有助于社会平等的经济发展，尤其在贫穷的发展中国家，政府必须通过实施向穷人倾斜的政策，来帮助他们脱贫并提高他们有效参与生产性活动的能力。在以往经济增长利益的分配过程中，这些人通常是被忽略的人群。第四，在增强公共行政部门能力，以促进有利于社会平等的经济增长，参与全球经济，消除贫困等方面，政府扮演着重要的角色。

联合国率先对治理进行了重新界定。联合国将“治理”定义为“运用政治经济和行政权威管理一国事务的行为。正是通过这些复杂的机制、过程、关系以及组织，公民和群体才得以表达其利益偏好，实践其权利和义务并且调和彼此的分歧。”在这个框架下，国家仅仅是众多行使权威的组织之一，私人部门和公民社会组织在帮助公民表达利益偏好和行使权利过程中发挥着重大的作用。政府的作用不仅仅是局限于政治治理，它还要有效的与私人部门和公民社会组织有效互动，以实现公共目标。

在联合国开发计划署（UNDP）的界定中，善治包含以下特征：全体公民的广泛参与，法治的决策过程，治理机构行为的透明性，对公民需要与诉求的回应，对公民的无差别对待，应用公共资源的有效性，公共责任以及对发展的战略性规划。

在联合国对善治的界定背后，是对政府再造自身的需求。惟有如此，政府才能具备善治的基本特征，提高自身的能力，进而与私人部门和公民社会组织等其他治理机构进行有效合作。

通过公共部门创新（public innovation）改善政府对公民的服务

假若政府必须通过创新再造自身，以满足公民的需求以及应对全球化的挑战，那么这些概念意味着什么？它们又是如何才能应用于公共行政领域？创新是指政府或社会中其他组织的行为过程的根本性改变——它不仅仅是在增量的意义上改变了社会现状。“创新”带来了新的做事方式和理念（与过去的常规做法截然不同）或者导致新的行为方式和互动行为的出现。政府创新很少是纯粹的“革新”；它们更多的将新观念（已在其他领域广泛运用）导入到新环境中。创新的形式之一就是那些能够提升政府部门绩效、带来政府服务质量提升的变化。

那么，政府创新源自何处？一般而言，创新源于对现状和惯例的不满。这种不满有时源于政府之外的群体——特殊利益集团、政党、公民群体组织或国际组织——或源于政府官僚体系、立法体系或政府执行部门当中的不满群体，或者源于司法部门。创新一般源于绩效落差（performance gaps），即公众期望与组织绩效之间的落差。当人们意识到传统政策和计划无力实现其目标时，“创新”便会将政策引入新的轨道。

另有一些创新源于政治领袖和政府外精英的“战略构想”。战略构想是那些具有社会影响力的人物所体认的信念，它关涉到如何通过急剧的政策变化改善现状。政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程，带来创新。外部经济、政治、社会或技术条件的变化常常导致创新性观念的产生。危机、紧急状况以及对政府（或其他重要的社会经济组织）存续的威胁有时会迫使领袖们采取新的应对问题或机遇的方式。

有时候，只有当概念或假设发生根本变化（以使采用新方式做事成为可能），创新才会发生。概念框架的改变使得大多数人以不同于过去的方式思考问题和机遇，并在新的背景下思考应对问题和机遇的方式。管理学大师——Peter Drucker指出，创新也源于“过程需要”（process needs），即源于组织实现其目标的需要——为了实现其目标，组织必须改变其行为方式，以适应于社会的需要和特征以及更广阔的过程。创新的形式通常有以下几种：技术创新、价值取向创新、组织创新、法律创新、程序创新、政治创新以及经济创新。

那么，创新是如何为政府所采纳的呢？无论创新源于何处，它都涉及到新观念的引入以及将新观念与特定行为相结合。创新是一个过程。它肇始于新观念转变为具体的行动计划。创新通常要求社会中存在对问题和机遇的广泛共识——正是这些问题和机遇促使了改变的发生。将观念付诸行动是创新的本质特征。在创新被广为接受的过程中，一定程度的“社会学习”是必要的。同时，就一些问题的一定程度的社会共识也是必要的，即新问题和机遇是十分重要的，旧的应对方式不再灵验或者惯常的方法会导致高昂的经济、政治或社会代价。

一旦特定问题和机遇为社会中的大多数成员所认同，那么创新性观念就必须转变为特定的行动，新政策和新计划必须应运而生。在几乎所有的政治体系中，创新在实行之前必须首先获得其“合法性”（legitimized）。换言之，它必须得到社会中绝大多数成员的获准——至少是不强烈的反对——这样它才能得以正式而有效地施行。政策必须由社会中的治理机构（通常是政府部门）所“制定”，后者的权威得以使创新应用于整个社会。创新通常通过以下方式为社会所认可，即说服、讨价还价、协商、建立联盟、行政命令以及武力。通过以下六种方式中的一种和多种，创新得以“合法化”和施行：法律的制定，行政命令，新官僚机构的产生，社会、政治或经济组织的重组，程序或管制的改变，以及新行为规则或规范的实施。

最后, 对创新活动的评价必须考虑其结果、成效以及倾向。一些战略性创新得以成功实践，并实现既定目标。有些创新活动在实验或实施的过程中，遭遇了实质性的调整和修订。这些创新虽能取得一定成效但并未实现所有既定目标，也产生了始料未及的后果，如以新问题取代旧问题，甚至创新政策原本意图也发生了改变。还有一些创新活动以失败告终，这些创新活动仅在不成功的尝试之后便戛然而止。但是，无论创新活动特点如何，都能推动根本而深刻、有时甚至是未曾预料的变革的发生。

在创新的每个阶段，主要行为体扮演着关键的角色，如辨明问题与机遇，传播知识，增强公众意识，将创意转变为政策建议。而其他行为体支持并参与到非传统的行动过程中来，使政策合法化，并付诸实施，最终对其效果进行评估。

无论在民主政治体制还是在专制的政治体制中，创新实施的过程都有相似性，尽管在过程组织和决策方式上存在有众多差异。这些差异可能来自以下方面：1）过程的开放性和参与程度；2）决策制定的制度结构；3）在分配资源和解决社会各利益集团间的冲突时，使用的是何种手段——政治、市场或专制手段；4）决策过程向公众开放的程度。创新的主要行为体通常是一些正式、非正式的政治领袖或行政官员。但是，有时候，根据政治体制的特点，创新的行为体可以是非政府组织（NGOs）的领导人，特殊利益集团的代表者，媒体成员，私企领导，国际组织的工作人员，技术专家等等。通常，不同的行为体的组合和搭配将在不同阶段“进入”或“离开”决策过程。

通过创新活动进行政府再造并非易事。实践表明，政府再造过程中将面临来自于既得利益集团的巨大障碍和阻力。当创新活动无法获得来自政治领袖和政府首脑们的强有力的支持时；当政府变革的倡导者未受奖励，却遭受惩罚甚至刑罚时；当政府把持各种资源却未实施有效创新时，此时，创新活动往往以失败而告终。创新活动的失败也可归因于呆板僵化的公务员体制未能招募有才之士实施创新，亦可归因于政府机构内部对于改革传统行为方式的阻挠。官僚体制的不作为和不合作，以及政府机关内部，因资源分配产生冲突也会暗中破坏创新活动。

政治领袖、政府领导人或政府内、外的集团在努力提高公共服务质量，并在公共领域进行创新时，其计划的制定不但要为实施重大创新服务，也要努力避开阻碍、削弱甚至暗中破坏创新活动的各种障碍。政府再造虽是一个长期、复杂而又充满斗争的过程，但在迎接全球化社会的挑战时，其作用却是不容忽视的。

随着全球经济日益融合，大多数工业化国家以及许多发展中国家已经将经济发展重心从制造业转移到以知识和技术为基础的生产活动和服务业。这主要体现在新生产技术、新产品、通讯、交通和高科技能源系统的产生，所有这些都极大地促进了全球市场扩大和各国经济增长。正如联合国开发计划署发布的《人类发展报告》所指出的，世界经济正在从工业时代过度到网络时代。

对于私人部门，新技术不但能够提高要素的流动性，还能实现产品和服务的多样性。新技术实现了低成本生产、流通和分配，以及企业的比较优势。技术创新也加速了全球经济的一体化进程。信息技术和电子商务的快速发展在根本上改变着社会对企业的要求，跨国贸易方式也发生了革命性的变化。数字通讯技术的广泛应用降低成本的同时，信息交流的能力也得以加强。在1991至1997年间，运算（millions of instructions per second）成本陡降99％。电子商务将继续为生产商、供应商以及服务提供商创造更多的商业机遇。在计算机运用方面，电子、船运、仓储物流业，预计超过70％的业务最终要在电子商务平台上进行交易，这将有利于重构现有供应链，提高新兴产业间的关联度。

日益广泛的国际经济互动和技术的快速发展要求各国政府积极有效地参与全球经济并承担新角色——市场发展的催化剂，高效生产力的激发者，公平、开放市场的规范者，私人部门发展的推动者，以及资本和人力资源发展的促进器。创新型政府尽其所能提供各种服务和基础设施，以提高生产活动的国内、国际竞争力。在全球化社会中，回应型政府能够同私人部门、公民社会组织、国际金融机构和公共利益集团合作，完善各种制度和政策，保证市场机制正常运转，使各类企业通过该市场体系参与地区和全球贸易和投资活动。

虽然许多发展中国家和转型经济国家的政府正在转变其角色，但是，并不是所有的政府都欣然接受这种转变。过去五十年的经验清楚表明，我们所需要的并不是一个“大政府”、“强政府”来计划并控制经济和社会的方方面面。创新型政府应当另辟新径，通过民主、参与、诚实、高效、负责的政治和行政体制，引导并促进经济增长，提升人的能力，动员各种经济和人力资源，推动和鼓励私企发展，保护弱势群体，消除贫困，保护环境和自然资源。

或许，二十一世纪的政府所面临的唯一重要的挑战将是如何增强公共部门、私人部门、公民社会能力以满足公民要求和国际经济发展的需要。机构能力建设是一个长期过程，在这个过程中，任何国家内部组织和个人的资源运用能力得到加强，而这些资源正是解决各种经济和社会问题并实现社会公认的较高的生活水平所必不可少的。机构（制度）既包含具备自我持续能力的组织，也包括被公共私人部门广泛接受的行为规则。

近年来的研究着重强调机构（制度）在经济和社会发展中所扮演的关键角色。经济学家丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)、阿文德·萨伯拉马尼(Arvind Subramanian)和弗兰西斯科·特雷比（Francesco Trebbi）在考察了140个国家在过去一个世纪的经济增长和社会发展的经历后，坚信，只有在区分哪些国家是致力于经济发展的时候，组织的首要性才凸显出来。强大的组织机构能克服地域劣势，促进与世界经济的融合，增强贸易能力，并提高人民的收入水平。在论述经济发展时，三位经济学家得出结论，“机构能力是取胜的王牌”。

建立和增强“法治”，意味着，政府通过颁布一系列健全的法制制度，指导市场经济主体的行为，使其能在市场经济中有效且高效运行。没有透明的法律制度作保证，企业主或经理人不得不费时费力地就每笔交易与政府官员进行谈判和协商，而这个过程又为行贿受贿打开了方便之门。法律制度提供的规则包括，如何建构和组织企业，规定企业活动范围，界定合法商业活动的本质特点以及规定企业的权利和责任等。法律制度也应该通过国家法律或国际协定的形式，使外资企业和跨国公司交易有法可依。这些法规应对合资企业中，外资股份的份额做出规定，对企业准入和退出的条件做出限制，包括非本国公民在该国从商的签证限制、企业注册、破产清算以及进出口管理等规定。

《千年发展目标》规定，为实现二十一世纪人类可持续发展的目标，政府必须颁布并实施一系列政策，为个人和企业参与全球经济并从中获益提供良好的制度环境。认可《千年宣言》的国家首脑们相信，“我们今天面临的核心挑战是，确保全球化对于全世界人民而言，是一种积极的力量。”

创新型政府以全新方式应对全球化带给现代社会各个领域的机遇与风险，这些领域包括经济、社会、通讯、交通、贸易和投资。区域经济一体化和贸易、投资的国际化在促进国民经济增长和社会发展中扮演越来越重要的作用。创新型政府有效地参与了全球经互动规则的制定。在全球经济中，政府必须积极主动参与到地区贸易协定中，如自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟。从二十世纪七十年代开始，一些国家通过诸如，北美自由贸易协定（North America Free Trade Agreement）、东南亚国家联盟(the Association of Southeast Asian Nations)、阿拉伯共同市场(the Arab Common Market)以及南部非洲关税同盟(the Southern Africa Customs)和欧盟(the European Union)等地区间贸易联盟内的合作，扩展了本国国际贸易。

创新型的政治领导人和公共管理者认识到，全球经济一体化和通讯、交通方面的技术进步产生众多相似性，比如，在世界范围的生产能力方面；国际上对速度、效率和质量更高要求扩大了企业对敏捷化商务实践(agile business practices)的需求；为实现规模经济和范围经济，要求扩大市场。所有这些趋势都对单个企业的竞争力产生影响，也促使其形成国际战略联盟，进行合作安排以共同参与竞争。在全球社会中，创新型政府创造了国家间竞争氛围，在此氛围中，企业、地方可以参与国际交易并从中获利，而且还能为国家经济和社会发展贡献力量。

各国政府在努力扩大本国的国际贸易和投资，创造新的就业机会，增加收入和财富，提高居民生活水平的同时，必须努力创造一种经济体制，在这个体制中，大部分或全部的产品购买和销售可以在市场上顺利实现。有效运转的市场能够使价格真实反映经济资源的稀缺性，鼓励决策者根据市场规则行事，生产者能够取得公平的利润。对于创新型政府而言，就必须采取有效办法实施结构调整，放松对贸易和投资的管制，调整和健全产权制度，为经济交往制定相关法律。

《联合国千年发展目标》的核心内容就是要求联合国各成员国在实现有利于社会平等的经济发展的同时，努力消除贫困。随着各国经济日益与全球经济融合，其更易受到世界经济周期和外来金融危机的影响，而贫穷国家和各国的弱势群体所受负面影响尤重。因此，政府职能，不能只局限在进行传统的宏观经济调整，推行贸易和投资自由化，实施汇率改革，为经济发展创造有利环境方面，也不能局限于实行有利于资本积累，劳动力扩张，总要素生产率提高以及基础设施建设的政策，以加快经济增长，实现人类的可持续发展。

联合国开发计划署（UNDP）表示，为了消除发展中国家的贫困，政府和私人部门必须采取行动帮助穷人有效的参与经济活动。这就要求政府通过提供各类社会服务，扩大穷人接受基础教育和医疗服务的范围，制定土改政策使农民平等取得土地和农业资源；通过调整信用评估标准、信用机构实现分散经营的方式，使更多的农民获得信用贷款。国家政府还必须帮助失业或低就业人群扩大生产性的就业机会以维持生计，帮助穷人参与扶贫项目和计划的制定和实施，以确保其所需得到及时正确的反映。在所有转型经济国家，政府需要提供充分的社会安全网来保护那些被暂时或永远排斥在市场之外的人群。创新型政府在努力消除贫困的过程中，政策选择应着力促进经济增长和生产力提高，使穷人能够获得更多的机会提高生活水平，增强人们使用资源的能力，而资源的使用方式，应当有益于环境的可持续发展。

为了使更多人从全球化中获益，创新型政府应将消除贫困作为其核心目标。政府通过政策和项目的实施，消除贫困，提高人们的参与经济的主动性，这些政策和项目能够引导资源进入穷人赖以维持生计的部门（农业和食品生产），进入穷人生活的区域（农村或欠发达地区），进入穷人所拥有的生产要素市场（主要为非熟练劳动力），进入他们的消费品市场（食品和日常用品）。

政府在履行促进有利于社会平等的可持续经济发展，为参与全球经济创造良好环境，消除贫困等职能时，必须加强公共管理或公共行政的能力，这在发展中国家尤为重要。政府所履行的职能包括：1）发展人力资源；2）保障人权和政治自由；3）保障健康、福利和安全；4）通过公民社会建设，增强社会资本；5）保护自然环境；6）动员金融资源，促进发展；7）在服务提供方面，同私人部门和非政府组织建立合作与协作关系；8）进行政府民主和分权改革；9）提供物质和技术性的基础设施；10）促进私人部门发展。虽然上述作用从自身单方面而言都很重要，但是他们彼此关联，共同对政府实现社会和经济发展目标的能力产生影响。注重社会公平的经济发展目标的实现依赖于国家、地方政府、非政府组织、公民社会组织以及工商业的领袖们及时根据复杂的国际社会、政治和经济环境，应变的能力。

建立一套能够促进有效的经济互动，增强公民健康、福利和安全的治理机制，是二十一世纪的政府所面临的重大挑战。在创新政治制度，寻求新的治理方式，不干预和控制经济的前提下，所有政府不断面临的一个挑战就是，如何提高政府指导国民经济活的能力。创新型政府应建立一种政治制度，该制度能保证最低限度的有关政治经济目标的公共合意的产生，鼓励政治、经济和公民社会组织领导（civic leaders）明确表达其社会和经济意愿，引导公共和私有组织的行为，使其有利于社会经济目标的实现。

加强公共行政能力的方法有：制度改革、选举改革、治理改革、行政改革以及公务员制度改革。制度改革，包括调整和修订与治理相关的基本原则和制度，建立统一、联邦的政府结构，明确政府目标与权力，理顺立法、行政、司法各部门的权限及相互关系，明确政府和公民的责任与义务。选举制度改革包括创设新的代表类型及基础，建立和修订选举登记及投票资格，修订选举和投票程序，确定候选人产生程序，预防腐败和不正当投票出现，保证投票表决权，确定公众如何保证民选官员负责。

治理改革应清楚界定国家和地方政府部门各自职能和相互关系，这将有助于机构间决策、互动和协作机制的建立，并为争端解决制定程序。行政改革通过细化官僚问责制的程序，提高政府行政水平；通过法治，提供政府决策的能力和水平；提高司法部门在维持上述行为方面作用。注重质量的创新型政府必须加强政府融资、采购、外包、会计和其他管理活动的有效性和透明性。公务员制度改革应该制定并调整公务员的职责、责任和义务、薪酬水平、招聘程序、激励机制、培训和职业发展方针以及职业道德标准。

全球化不仅要求政府提供传统意义上，诸如公路等公用基础设施，政府还应该在促进技术创新、知识应用和扩展信息系统所要求的技术基础设施建设方面扮演重要的角色。知识型基础设施发展要求政府与私人部门、大学和研究机构合作，共同致力于联合国所描述的“知识、创新和技术系统”（KITS）的创建。各国政府也正在发展政府的电子系统，也就是电子政务系统，公开政府部门的政务信息，允许各级公共部门加强合作，使公民更易获得公共服务。越来越多的政府正在加强各自电子政府能力，以降低成本，提高公共部门的效率和效能，加快决策和服务提供的步伐，提高公共服务质量，创新治理的方式和手段。

全球化所产生的变幻莫测的影响，要求政府向本社会中的弱势群体提供社会安全网，直至他们能力有所发展，并能有效参与经济活动。每个社会的政府都有责任为本社会受经济改革冲击的残疾人、穷人等弱势群体提供并维持社会救助制度。

从过去半个世纪经济和社会发展所得到的一个经验是，仅凭中央政府是无法实现经济和社会公平。创新型政府采取适当的方式分散权力，并将权限、资源和责任转移至地方政府和非政府组织，以期后者能更多参与政治和行政决策过程，提供社会服务，这些都是建设一个强大经济体至关重要的。为了提高公共服务质量，政府不仅要增强国家机关的行政能力，还要增强区域或地区行政部门的行政能力。增强地方治理能力可以通过权力、责任和资源的纵向分权至次国家级行政单位，地方政府和其他地方组织；或通过横向分权，赋予地方更多权力。地方治理能力的增强涉及众多利益主体，包括中央政府机关、地方政府、公民社会组织、社区群体（community groups）、私人部门以及国际慈善组织（international donor organizations）。创新型政府应责无旁贷地授权上述组织和机构参与五大传统职能。这五大职能是，priority-setting, 计划、生产、支付与融资以及消费。上述职能在吸引并鼓励地方组织参与工程和项目时，至关重要。

服务于民的政府努力通过完善其财政体系，以动员经济发展所需要的各类金融资源。虽然管理本国资源向来都是国家政府的重要职能，但是国家政府必须提高管理外国金融资产的竞争力。而且，在扩大税基，增强税收遵从意识，管理税收竞争方面，国家将面临越来越多的挑战。随着税收体系日益复杂化，国家必须在确保社会中所有集团税收平等方面，扮演比以往更强硬的角色。创新型政府一方面扩展财源，资助重点经济和社会项目，另一方面，充分发掘全球化多带来的国际商业机遇而产生的收入。

为满足公民需要，迎接全球化的挑战，国家必须支持既能增加中央政府财政收入，亦能增强地方政府财政收入的财政体系的建设。以中国政府为例，从二十世纪八十年代开始，该国政府实施了一系列财政制度改革，从原来单一由中央政府全权控制财政收入，进行预算管理的公共财政体制，通过逐步分权，改革成为中央和地方政府分税制，省级政府给下级政府更为灵活的财税自主权。研究表明，财政分权制改革，不仅提高了中国经济的运行效率，而且为中国经济增长贡献力量。

创新型的政治领袖和公共管理者明白，民主治理的实现要求在公共政策制定和政府发展纲领实施方面，实现分散式参与（decentralizing participation），反过来，分权/分散（decentraliztion）的实现需要中央政府给予地方行政部门和政治单位充分的财税支持和充足的消费力。中央政府可以通过赋予地方更多财税自主权，并允许地方政府使用各种税收工具，来扩大税源。一些国家的中央政府从诸如关税、营业税、进口税以及其他的预算安排中抽取资金，设立专门基金。其他一些国家政府从中央和省一级的政府预算中的经常收入，按照固定比例提供给地方政府作为一种非限制性经济补助，借此，赋予地方行政部门更多的灵活性。

全球化时代，政府一项重要的职能就是赋予公民社会组织参与经济、社会和政治活动的权力来加强公共行政的能力。公民社会组织不仅能够弥补私人部门提供服务的不足，监督政府权力，而且还有助于经济增长利益在全社会范围内实现公平分配，使个人获得提高生活水平的平等机遇。民间机构（civil institutions）引导人们参与经济和社会活动，将他们团结成为影响公共决策的社会力量。公民社会组织在缓和经济波动所带来的负面影响方面，在创建有效的社会福利分配机制方面，在政治和政府决策中，倾听民声，畅听民意方面，起着举足轻重的作用。

健康的社会和公民组织机构网络（social and civic institutions），也就是政治经济学家罗伯特·普特南(Robert Putnam)所说的“社会资本”（social capital），能够有助于提高全社会开展有利于经济和社会发展各项活动的能力。普特南对意大利地区经济发展的研究清楚的表明，拥有较多社会资本的地区在长时期刺激和维持经济增长，促进社会进步和民主方面，比拥有较少社会资本的地区更为成功。这些地区拥有相同的政治结构和行政权限，甚至是相同数量的发展资金（大约是国内生产总值的10％）。尽管外在形式相似，但其中一些地区繁荣，一些地区却只能望其项背。

普特南发现，无论是在天主教、还是共产党，甚至是封建制主导的地区，只要该地区拥有强大而广泛的社会和公民组织网络，都无一例外的比那些拥有较少社会资本的地区发展的好。前者，不仅取得了较高的经济发展水平，而且政治制度更加民主。普特南指出，社会资本能够产生不同凡响的效果，这是因为公民网络和规则能够通过社会交往制度化，降低机会主义，培育社会互惠和社会信任，促进政治和经济交易等活动，最终走出集体行动的困境（dilemmas of collective action）。一个健全的公民社会组织能加速信息流动，降低经济和社会交易成本，为可靠的政治、经济和社会合作开辟道路。上述内容都会对市场体制的有效运作产生至关重要的影响。

致力于促进经济和社会可持续发展的国家政府，其必须建立和增强的公民社会组织包括，雇主组织、工人组织、职业协会和政策与咨询机构、公共利益集团、社区组织、消费者组织、慈善组织以及各类的社会组织。

公民社会组织能够提供市场无力提供的功能和服务，如促成社会交易，保护社会中弱势群体免遭消极的经济影响。尤其当公民社会组织内部，或与政府和私人部门进行合作时，能对经济、政治和社会发展产生重大影响。公民社会组织通过创建维持竞争体制所需要的“企业家环境”来促进经济发展。

公民社会组织能为人力资源发展所涵盖的各个方面贡献力量。正如世界银行所述，政府应责无旁贷地向社会提供公共卫生保健领域的“公共物品”，包括提供有关传染病及疫情控制信息；儿童疫苗接种；减少环境污染以及有碍公共健康的社会行为；向穷人和失业人群提供价格低廉的卫生服务；克服由不确定性和保险市场失灵带来的社会问题。但是，包括雇主组织，工会组织以及慈善组织和宗教组织在内的各类公民社会组织，在影响卫生保健政策，直接向其组织成员和非成员提供特定的医疗服务方面，也发挥着举足轻重的作用。

在上述领域中，政府可以寻找创新方式，支持公民社会组织，或与其一道为保护容易受经济影响的弱势群体的利益作出努力。

公众对与政府提供服务的质量和覆盖面，以及对国家和地方政府在基础设施建设方面的迟缓的不满，常常迫使社会吸引更多的私人部门参与进来。经济全球化对私人企业造成的压力，也迫使其必须灵活迅速地应对变幻莫测的世界市场，获得能够促进国际贸易和投资发展的便利的现代交通和通讯系统。当政府未能迅速满足经济竞争力提高所依赖的高端技术性的基础设施和服务时，私人部门便可以弥补这一空缺。此外，世界银行和国际金融公司常常将政府能否动员私人投资和提高公共服务水平作为向这些发展中国家提供的贷款的先决条件。国有企业（state-owned enterprises(SOEs)）的私有化是经济改革的基本构成要素，而公私合作模式（PPPs）能够使公共服务私有化、商业化改革成为现实。（PPPs can help privatize commercially viable services.）

在曾经被认为是政府应独自承担责任的“公共”领域，私人部门愈来愈多地参与“公共”领域的产品生产和服务提供。公私合作模式（PPPs）以及其他形式的私人部门同地方、国家政府合作的模式正在全球范围内被广泛采用，如发展和扩大能源和公用事业网络及其服务，发展电信和交通运输体系，建设并运营供水、排水和污水处理设施，提供卫生、教育和其他各类服务。在许多发展中国家，创新型政府也采用公私合作模式融资并管理高速公路、机场、码头、公路，降低环境污染，建造低成本住宅，发展生态旅游业。

政府和私人部门通过一系列机制实现基础设施建设方面的合作并共同提供服务，这些合作机制包括，签订合同、授予特许经营权、BOT项目融资（建造－运营－移交）、公私营企业以及非正式自愿合作等。创新型政府正在放松产业管制，允许私人部门与公共部门和国有企业平等参与市场竞争。政府正在进行国有企业的“法人化”改革，要求这些国有企业与私人部门进行竞争，更有效得实施成本管理和运营。政府允许并鼓励商业企业、社区组织，合作社、小型企业、民间的自愿组织（private voluntary associations）以及其他的非政府组织参与提供社会服务。一些国家的政府正在使用公私合作模式（PPPs）作为国有企业私有化过程中的一个过渡阶段或是全面私有化的另一选择。

通过构建公私合作模式来履行曾经是公共部门“独揽”的职能，都能给公民和政府，带来潜在的利益。公私合作模式能够提高服务的竞争力和有效性，扩大服务覆盖面，降低成本。正如英国政府所言，公私合作模式能够优化总体风险在公共部门和私人部门之间的分配，将风险转移到能对风险进行有效控制的组织或部门来承担。私人部门的参与能确保各类工程和项目受到商业规则和金融审查的约束。而且，私人部门能够比政府更有效地进行供应链管理，这对于商品流通和提供服务至关重要。公私合作模式为工程和项目的设计注入新理念，使公用设施的设计和运营能够相得益彰。通过公私合作模式，政府还可以避免公共资产界定和设计方面的高昂支出，而将注意力集中在发起新活动和建造新设施的项目成本上。政府同私人部门合作有助于政府随社会需求及时对项目工程的规模进行总量调整。部分或全部取代亏损的国有企业的合作模式，能够帮助政府减少补贴和损失，并减轻对国库所造成经济压力。公私合作模式较之公共机构更能对“市场信号”作出灵活反应，更易获得现代技术，提高维护基础设施的能力。公共部门和私人部门的合作在提供公共物品和公共服务的同时，也能创造更多的就业机会，增加收入。

上述问题都会在本书各章内进行专题论述。各章作者也会从不同视角考察有关公共行政和民主治理改革的各类因素，以提高政府为人民服务的能力。所有章节都讨论了政府为有效应对公民需求，提供公共服务，在公共行政和民主治理角色方面的转换。

第二章，沙布尔·吉玛（G. Shabbir Cheema）对增强政府与公民之间联系的诸多问题进行了综述。他指出，在过去五十年中，公共行政的概念发生了巨大变化，善治被理论家、实践者和公民认为，其在确保公正合法选举时，应当具有负责、透明、分权、工具性等特点。而且，正如吉玛所说，善治是建立在行政、立法和司法部门三权分立并监督制衡的基础之上。建立在民主治理体系中的公共行政部门，除了提供各种服务之外，还应当保护少数人和弱势群体的权益，提供司法救助，提高公民社会和私人部门的参与性，运用信息和通讯技术提高公民的参与性，通过相互合作实现公共目标。

为了履行上述职责，政府必须充当其所服务公民的代表。Massimo Tommasoli，在第三章中考察了民主治理的概念。他研究了民主所面临的挑战，尤其是发展中国家民主道路上所遇到的挑战，以及本章前面所提到的，公众对于政府，选举和公共领导方面的信任危机。Tommasoli 评价了公众参与的各种渠道，这些渠道包括，群众活动和社会运动，公民社会组织参与决策制定，并指出了多数民主制（majoritarian democracy）的利弊。并将注意力集中在政府和国际组织为促进代议制民主发展所面临的选择和方法，包括能力建设，为政府改革所进行的培训，信息共享，提供国家级评估服务，选举监督，选举管理专业化以及公民教育。

在第四章中，高赫·瑞斯威（Gowher Rizvi）深入研究了政府再造的概念及实现途径。他考察了政府再造运动的演变和发展，追溯了治理概念产生及转变，以及他们对于国家角色转变的蕴含意义。瑞斯威考察了能够帮助公共管理者更有效的为人民服务的政府创新要素，包括：信息和通讯技术，放松管制，公务员制度改革，服务外包，通过绩效评估改善服务，打击腐败。他指出，虽然许多政府实施的有关治理的新举措成效显著，但是，所有创新手段都有其有限性和不足。他在文中论述，政府再造的最终目标应为增强民主治理水平和促进社会公正。

杰瑞米·鲍勃（Jeremy Pope）在第五章中重点强调了透明性，在重建公民对政府信任，确保政府向公民提供诚信服务方面的重要作用。鲍勃论述了民主治理中，公务员和公共管理者的道德、核心价值、公共服务标准及行为准则。他还考察了行为规范及其实施的手段。但是仅有行为规范是不够的，他指出，政府必须采取措施实施规范，措施包括，政府采购信息公开，资产信息披露，公民社会监督以及政党融资准则。除了公民有知情权外，媒体也必须能够及时报道违规现象。鲍勃还评判了反贪委员会（Anti-Corruption Commission）和民法救济在消除贫困中的作用，评价了司法机构在提高政府公信力和透明性方面的作用，以及行政、立法、司法三权分立、互相制衡的重要性。之后，他又考察了其他提高政府及其公务员的公信力和透明性的其他措施。

泽茜·斯泽瑞米塔（Jerzy Szeremeta）和理查德·克尔比（Richard Kerby）着重考察全世界普遍采用的，提高政府透明性的一种举措，并将行政管理部门与公民结合起来。他们指出电子政务能帮助公共管理者服务大众，并描述了联合国发展电子政务的指导方针。斯泽瑞米塔和克尔比也阐述了实施电子政务的障碍和政府可以采取相关对策。

责任治理（accountable governance）的实现呼唤政治和行政两方面的改革。在第七章中，萨比诺·卡塞斯(Sabino Cassese)和马利欧·萨维诺(Mario Savino)探索了实现高效政府的改革措施，评析了欧洲尤其是意大利在进行政府再造过程中所面临的挑战。他们也描述了意大利为实现政府分权和私有化，改革政府部门，重建官僚体制和预算过程，提高公共服务，所实施的法律和政策的改变。所有上述改革措施旨在“让公众掌握主动权”。这些改革措施的制定和实施并非易事，而且许多目标仍未实现。卡塞斯和萨维诺对意大利和欧洲其他国家所实施的改革进行了比较研究并从中汲取经验。

在许多国家，公民社会组织（civil society organization (CSOs)）在弥补公共行政部门提供服务方面的能力不足，实现治理方面，地位举足轻重。在第八章中，爱沙高斯－帕沙（Aisha Ghaus-Pasha）考察了公民社会组织在参与型政府和责任型政府中的作用。高斯－帕沙考察了亚洲、非洲、拉丁美洲的公民社会部门的意义、公民社会的定义和概念，以及公民社会组织是如何形成社会资本。在许多国家，通过公民社会组织，在实现千年发展目标和其他社会经济目标的过程中遇到一些阻碍。高斯－帕沙分析了阻碍公民社会组织发展因素，如权威政治统治，宗教，殖民主义，低收入，受限的社会发展（constrained social development）和有限资源，法律待遇和发展模式。尽管公民社会组织在地方经济和社会发展中的作用已众所周知，但高斯－帕沙仍然突出强调了公民社会组织作为政策变迁倡导者的潜在作用,并考察了公民社会组织实现目标所采用的策略。

过去二十年中，有关治理的最重要的创新是，非政府组织和公民社会组织在监督政府职责方面扮演越来越重要的角色。在第九章中，萨穆尔·保尔（Samuel Paul）考察了作为问责制的一种手段的集体行动的实施方法。他也探讨了非政府组畅通民意诉求渠道，促使权力部门实施补救行动的方法。保尔分析了公民社会通过社区对地方服务的管理，进项独立预算分析并跟踪预算执行，举办听证会，实现公益诉讼和使用公民报告卡来推动行政问责制。

在民主治理中推行参与式决策，要求政府畅通民意诉求渠道，使个公民获得资源控制权。正如詹姆斯·凯特罗伯(James Katorobo)在第十章中所述，在许多国家，这就意味着将要产生更大程度的分权和地方自治。凯特罗伯分析了政府采用的可以扩大公民政治参与的不同分权形式，这些形式包括，de-concentration，授权给半自治机构，转移权力至次国家级政府。他描绘出有益于民主分权的框架，并强调了政治意愿，恰当的政策，有效的立法以及宪法和制度结构的重要性。他还考察了资源再分配的其他途径，以及提高地方政府自治，增强公民参与能力的方式。凯特罗伯也从分权治理的政府创新中吸取经验教训。

在第十一章，大卫·萨特思韦特（David Satterthwaite）和他的助手们深入分析了城市中的参与式治理模式（participatory governance），进一步论证了凯特罗伯等其他人的观点，即，分权（decentralization），对于参与式治理模式实现和满足城镇居民生活需要方面的重要性。萨特思韦特和他的同事回顾了参与式治理模式的众多概念以及其暗含的对于地方政府治理结构的重视。他们还考察了参与式治理模式的创新，尤其关注有关城市贫民组织及其与当地政府合作关系的创新。他们还从城市贫困群体组织和非政府组织参与式决策中总结经验。

正如上文所言，世界各国政府正在进行创新实践以求更有效的服务于民。二十一世纪不仅是经济、贸易、投资的全球化时代，也是技术、社会经济互动的全球化时代。在这样一个时代，所有国家必须通过开放的国际贸易和投资市场，参与世界经济，各国政府再也不能对国民经济实行全权而单一的计划和控制，仅提供传统的公共服务。全球竞争的日趋激烈要求各国政府在经济发展的各个阶段，为市场发展提供制度保证，提高公共行政部门为人民服务的能力和效率。

然而，面对日益复杂的挑战和需求，政府是不可能独当一面。民营企业，民间志愿组织甚至非正规部门的企业正在提供公共产品和服务，消费者支付消费税，私人企业获利。政府角色正在从控制、引导、干预国民经济迅速转变为支持和促进生产性经济活动，提供健全的基础设施和社会资本，创建和维持竞争性的商业氛围，确保公平的市场准入，保护工人和消费者的合法权益，提供医疗卫生服务，保障居民安全。

经验表明，并不存在普遍适用于各国的政府创新的路径。虽然，诸如公私合作模式是政府再造的重要形式，但对于政府在提供服务和基础设施所面临的困难，却不是一剂“万能药”。经过周密计划和严格实施的公私合作模式能够帮助政府提高服务质量，降低服务价格，扩大服务范围，也可以加快对于经济发展和社会进步至关重要的基础设施建设的步伐。公司合作模式和其他形式的公私合作将会成为平衡公有部门和私有部门资源，提高国家和地方政府实现目标的能力的重要途径。

[1] 作者简介：丹尼斯·A. 荣迪内利（Dennis A. Rondinelli），美国北卡罗来纳—教堂山大学教授。译者：贾亚娟，中国社会科学院近代史研究所。